为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于改革完善社会救助制度的意见》精神，结合江苏省实际，现就改革完善社会救助制度提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持党对社会救助工作的全面领导，坚持以人民为中心，坚持问题导向，坚持尽力而为、量力而行，坚持统筹兼顾，按照保基本、兜底线、救急难、可持续的总体思路，以统筹救助资源、增强兜底功能、提升服务能力为重点，完善法规制度，健全体制机制，强化改革创新，持续推动社会救助事业高质量发展走在全国前列，促进民生福祉达到新水平，为建设“强富美高”新江苏提供坚实的基本民生保障。

（二）主要目标。到2021年底，以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充的分层分类救助制度体系更加健全完善，政府主导、社会参与、制度健全、政策衔接、兜底有力的综合救助格局更加成熟定型。到2025年，救助覆盖面有效拓宽，救助能力和水平明显提升，实现精准救助、高效救助、温暖救助、智慧救助。到2035年，制度优势更好地转化为治理效能，改革发展成果更多更公平惠及困难群众，民生兜底保障安全网密实牢靠，适应基本实现社会主义现代化宏伟目标。

二、完善救助制度体系，构建综合救助格局

（三）建立健全分层分类救助体系。完善低保对象、特困供养人员认定办法，制定低收入家庭、支出型困难家庭认定办法。对低保对象和特困供养人员，给予基本生活救助和相应的医疗、住房、教育、就业等专项社会救助。对家庭成员人均收入达到或超过低保标准，但在低保标准2倍以下，且符合财产状况规定的低收入家庭以及刚性支出较大导致基本生活出现严重困难的支出型困难家庭，根据实际需要给予相应的医疗、住房、教育、就业等专项社会救助或临时救助、慈善救助等必要的救助措施。对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病、突发公共卫生事件或其他特殊原因，导致基本生活暂时陷入困境的家庭或个人以及临时遇困、生活无着人员，给予急难社会救助。对遭遇自然灾害的，给予受灾人员救助。

（四）建立“物质+服务”救助方式。坚持发放救助金、实物等救助方式的同时，积极发展服务类救助。通过政府购买服务，对救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人、重病患者，提供必要的访视和照料服务；对救助家庭中学龄阶段的未成年人，提供学业辅导、亲情陪伴等服务；对救助家庭中有就业和参与产业项目需求的困难人员，提供资源链接、技能培训、就业岗位或产业项目帮扶；对有特殊需求的困难家庭，提供生活指导、心理抚慰、社会融入等精神层面的救助服务。

（五）促进城乡统筹、区域协调发展。推进社会救助在制度、机制、政策、管理、服务等方面城乡统筹。加强与乡村振兴战略衔接，及时对符合条件的农业转移人口提供相应救助帮扶。推进城镇困难群众解困脱困。有条件的地区有序推进持居住证在居住地申办社会救助。加大对苏北地区支持力度，逐步缩小苏南、苏中、苏北社会救助发展差距。

三、夯实基本生活救助，实现兜底保障

（六）完善最低生活保障制度。完善按户保和按人保相结合的低保制度，对低收入家庭中的一级、二级重度残疾人和三级智力、精神残疾人，以及患有户籍所在地县级相关部门认定的重特大疾病的人员，经本人申请，可单独纳入低保。落实就业成本抵扣、收入豁免、缓退渐退等政策，引导低保对象劳动自立。

（七）完善特困人员救助供养制度。将特困供养覆盖的未成年人年龄从16周岁延长至18周岁。加强分散供养特困人员照料服务，全面签订委托照料协议。加强供养服务机构建设和设施改造，提升失能（失智）特困人员集中照护能力。到2022年底，每个涉农县（市、区）至少建有1所具备长期照护能力的标准化集中供养服务机构，对有意愿的特困人员全部集中供养。到2025年底，生活不能自理特困人员集中供养率不低于70%。

（八）完善基本生活救助标准调整机制。建立与居民人均消费支出挂钩的低保标准动态调整机制，以设区市为单位，按照上年度全体居民人均消费支出的30%-40%，制定当年度低保标准。建立基本生活和照料护理相结合的特困供养标准调整机制，特困人员基本生活标准不低于低保标准的1.3倍，照料护理标准由各设区市根据特困人员生活自理能力分档确定。进一步完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制。

（九）完善分类动态管理机制。健全社会救助对象定期核查机制。对特困人员、短期内经济状况变化不大的最低生活保障家庭，每年核查一次；对收入来源不固定、家庭成员有劳动能力的最低生活保障家庭，每半年核查一次。复核期内救助对象家庭经济状况没有明显变化的，不再调整救助水平。规范救助对象家庭人口、经济状况重大变化报告机制。

四、健全专项社会救助，完善纾困制度

（十）健全完善医疗救助制度。科学确定医疗救助范围，健全医疗救助对象动态认定核查机制，将符合条件的救助对象及时纳入救助范围。全面落实资助救助对象参保缴费政策，救助对象在县域内定点医疗机构住院个人自付费用控制在政策范围内住院总费用10%以内。加大财政对医疗救助的投入，拓宽医疗救助筹资渠道。适当提高救助比例和年度救助限额，增强医疗救助托底保障功能。推进设区市范围内救助范围、救助标准、经办管理、定点管理、信息系统建设的统一。做好异地转诊就医结算服务，提高困难群众保障水平。完善疾病应急救助，在突发疫情等紧急情况时，确保医疗机构先救治、后收费。健全重大疫情医疗救治医保支付政策，确保困难患者不因费用问题影响就医。探索村级医疗互助。

（十一）健全完善教育救助制度。对特困供养人员、低保对象、低收入家庭中的学生（幼儿）以及孤儿，根据不同教育阶段需求，按规定采取减免相关费用、发放助学金或生活补助、安排勤工助学岗位等方式给予精准教育救助。健全省市县三级协同联动机制，积极开展教育救助对象信息共享与数据比对。对因身体等原因无法进入学校接受义务教育的适龄残疾未成年人，经评估认定，可由教育部门会同有关部门共同开展送教服务。教育救助由学生或家长向就读学校提出申请，学校负责组织实施。

（十二）健全完善住房救助制度。对符合规定标准住房困难的分散供养特困人员、低保家庭、低收入家庭等实施住房救助。对城镇住房救助对象，通过配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴等方式给予优先保障；对符合国家和省农村危房改造政策的农村住房救助对象，优先实施危房改造。地方各级人民政府按照国家规定通过财政投入、用地供应、税费减免等措施为实施住房救助提供保障。

（十三）健全完善就业救助制度。将低保家庭、低收入家庭、特困职工家庭、城镇零就业家庭和农村零转移家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员纳入就业救助范围，通过鼓励企业吸纳、鼓励自谋职业和自主创业、公益性岗位安置等途径，实施就业救助，按规定落实税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、公益性岗位补贴等政策，确保零就业家庭实现动态“清零”。落实就业服务常住地登记制度，符合条件的社会救助对象可在常住地申请认定为就业困难人员，享受就业援助。加强社会救助对象职业技能培训，在培训期间按规定给予生活费补贴，培训合格后按规定给予职业培训补贴。

（十四）健全完善受灾人员救助制度。统筹做好灾害应急救助、过渡期生活救助、旱灾临时生活困难救助、冬春临时生活困难救助和遇难人员家属抚慰、因灾倒损民房恢复重建等工作。建立健全与受灾人员救助需求相适应的灾害救助资金和物资保障机制，适时调整灾害救助标准。进一步发挥保险机制在灾害救助中的作用，完善社会力量和市场机制参与的受灾人员救助体系。

（十五）健全完善其他救助帮扶制度。加强法律援助，将法律援助对象范围拓展至低收入家庭，建立有关社会救助与法律援助衔接机制。开展司法救助，帮助受到侵害但无法获得有效赔偿的生活困难当事人摆脱生活困境，为涉刑事案件家庭提供救助帮扶、心理疏导、关系调适等服务。做好身故困难群众基本殡葬服务，减免相关费用。加强残疾儿童康复救助工作。完善残疾人“两项补贴”制度，将困难残疾人生活补贴延伸至低收入家庭，单独纳入最低生活保障的低收入家庭中的残疾人，同时享受困难残疾人生活补贴政策。建立重度残疾人护理补贴动态调整机制。完善孤儿、事实无人抚养儿童等困境儿童分类保障制度，健全困境儿童基本生活保障标准增长机制。完善困难群众节日补助政策。对社会救助对象现行的优惠减免政策进行梳理，加以规范。

五、完善急难社会救助，强化救急解难

（十六）发挥“救急难”作用。对遭遇突发性、紧迫性、灾难性困难，生活陷入困境，靠自身和家庭无力解决，其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后生活仍有困难的家庭或个人，通过临时救助或生活无着流浪乞讨人员救助给予应急性、过渡性生活保障。畅通急难社会救助申请和急难情况及时报告、主动发现渠道，建立健全快速响应、个案会商等“救急难”工作机制。

（十七）完善临时救助。根据不同困难情形，实施急难型临时救助和支出型临时救助。急难型临时救助，可实行“小额先行救助”，事后补充说明情况。逐步取消急难临时救助户籍地、居住地申请限制，探索由急难发生地乡镇（街道）或县级人民政府有关部门实施临时救助；支出型临时救助，按照审核确认程序办理，采取“跟进救助”“一次审批、分阶段救助”等方式，增强救助时效性。对于重大生活困难，可采取一事一议方式确定临时救助标准，提高救助水平。全面建立乡镇（街道）临时救助备用金制度，适当提高乡镇（街道）临时救助额度。完善临时救助制度“急诊救助”模式，对申请救助的困难群众视情给予临时救助，根据不同致困原因和需求及时转介专项救助或慈善帮扶，基本生活持续困难的转介低保或特困人员救助供养，形成衔接有效的救助链，发挥救助合力。

（十八）加强生活无着流浪乞讨人员救助。全面建立以公安部门为主、城市管理部门协作、民政部门配合的街面协同巡查机制。公安机关要加大流浪乞讨人员身份查询力度，民政部门要着力优化转介处置机制。压实各级民政部门、救助管理机构和托养机构责任，切实保障流浪乞讨人员人身安全和基本生活。积极应用信息技术比对，加大寻亲送返工作力度。做好长期滞留人员落户安置工作，对滞留3个月以上且无法查明身份的流浪乞讨人员，由所属民政部门提出安置方案，报同级人民政府批准予以安置，符合条件的人员，公安机关予以办理户口登记手续；对监所释放的“三假”（假姓名、假身份、假住址）、无户口人员，由司法行政部门报送落户申请，公安机关调查核实后按有关规定办理户口登记手续。积极为走失、被遗弃拐卖、家庭暴力受害人、突发事件影响等离家在外的临时遇困人员提供救助。

（十九）做好突发公共事件困难群众急难救助。制定突发公共事件困难群众急难救助应急预案，明确应急期社会救助政策措施和紧急救助程序。把因突发公共事件陷入困境的人员纳入救助范围，通过阶段性提高社会救助保障标准、发放临时生活补贴、启动价格补贴联动机制、发放基本生活物资等措施，保障困难群众的基本生活。

六、促进社会力量参与，形成救助合力

（二十）大力发展慈善救助。鼓励和支持自然人、法人及其他组织以捐赠财产、设立项目、提供服务等方式，自愿开展慈善救助活动。按照有关规定，对参与社会救助的慈善组织给予税收优惠、费用减免等，有突出表现的予以表彰。建立健全政府救助与慈善救助衔接机制，持续开展“情暖江苏”等品牌慈善救助项目，重点帮扶支出型困难家庭等困难群体。

（二十一）积极发展社会救助领域的社会工作和志愿服务。完善“三社联动”“政社互动”机制。通过政府购买服务等方式，加强乡镇（街道）社会工作服务能力建设。以社会救助为主的服务机构应当按一定比例设置社会工作专业岗位。鼓励支持社会工作服务机构和社会工作者，协助社会救助部门开展家庭经济状况调查评估、信息建档、入户探访、需求分析等事务，为救助对象提供心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等服务。建立社会救助志愿服务供需对接机制，精准开展扶危济困志愿服务。加强“社工+志愿者”联动，放大志愿服务效应。

（二十二）深入推进政府购买社会救助服务。健全政府购买服务政策体系，细化购买清单，规范购买流程，加强监督评估。鼓励向社会力量和市场主体购买社会救助事务性、服务性工作，缓解基层经办服务能力不足。政府购买社会救助服务所需经费可从社会救助工作经费或困难群众救助补助资金等社会救助专项经费中列支。具体办法由各地财政部门、民政部门研究制定。

七、深化社会救助领域“放管服”改革，提升服务管理能力

（二十三）建立完善主动发现机制。有效发挥村（社区）组织、村（社区）干部作用，深化“大数据+网格化+铁脚板”机制在社会救助领域的运用，建立群防群助工作网络。通过来信来访、走访调研、定期排查等，拓宽主动发现渠道。县级民政部门要开通“12349”社会救助服务热线，逐步实现全省联通。运用现代信息技术，建立监测预警平台，主动发现困难群众。推广村居“救急难”互助会。

（二十四）优化社会救助审核确认程序。完善最低生活保障工作规程。有条件的地方可按程序将低保、特困救助供养等社会救助确认权限下放至乡镇（街道），县级民政部门加强监督指导。对没有争议的救助申请家庭，不再进行民主评议。全面推行只需提交居民身份证和家庭经济状况核对授权书“一证一书”即可申请基本生活救助的做法，取消可以通过政府部门间信息共享获取的相关证明材料，让困难群众“只需跑一次、无需开证明”。鼓励有条件的地方异地受理基本生活救助申请。健全省市县三级联动、相关部门信息共享的社会救助家庭经济状况核对机制。

（二十五）大力推进智慧救助。依托大数据共享交换平台，建立社会救助资源库，汇集共享政府部门、群团组织、社会力量等开展救助帮扶的各类信息，为相关部门、单位和社会力量开展救助帮扶提供支撑。推进现代信息技术在社会救助领域的运用，推动救助服务向移动端延伸，实现救助事项“掌上办”“指尖办”，为困难群众提供方便快捷服务。

八、强化保障措施，确保改革落地

（二十六）强化组织领导。强化“党建+社会救助”，健全党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与的工作体制。完善社会救助联席会议制度。将社会救助政策落实情况纳入各地区各相关部门工作绩效评价，有关指标纳入省高质量发展监测评价指标体系。加快社会救助立法进程。完善社会救助统计制度。健全宣传和信息公开制度。对社会救助表现突出的按规定给予表彰奖励。

（二十七）落实部门责任。民政部门承担社会救助体系建设牵头统筹职责，负责基本生活救助。教育、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生健康、应急管理、医疗保障、司法等部门根据职责分工，分别负责相关专项社会救助。有关部门共同做好急难救助和社会力量帮扶。财政部门根据困难群众基本生活保障需要和物价变动等情况，做好各项社会救助资金保障。省级财政资金重点向救助任务重、财政困难地区倾斜。

（二十八）健全工作网络。构建全省统一的社会救助经办管理体系，实现省、市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）全覆盖。结合事业单位改革，进一步整合现有工作力量，加强县（市、区）社会救助综合服务机构建设，实行社会救助事项统筹办理；结合乡镇（街道）机构改革，完善综合服务窗口，实行社会救助事项“一门受理、协同办理”，推广全科社工服务；村（社区）设立社会救助协理员，困难群众较多的村（社区）设立社会救助工作站（点），将工作触角延伸到困难群众身边。

（二十九）提升经办能力。制定实施基层社会救助能力提升工程的办法。各设区市党委和人民政府要制定完善救助机构、加强人员力量配备的具体措施。加强经办服务队伍建设，打造与社会救助保障公共服务要求相适应的专业队伍。开展社会救助所需工作经费纳入各级财政预算，专款专用。关爱基层社会救助工作人员，提供必要的工作场所、交通、通讯费用以及薪资待遇，保障履职需要。完善分级培训制度。各地可结合实际，制定基层社会救助工作人员管理办法，完善激励约束机制。

（三十）强化监督问责。健全“双随机、一公开”监督机制，加强社会救助事中事后监管。加强资金监管，强化审计监督，对挤占、挪用、截留和滞留资金等问题，及时纠正并依法依规追究相关责任。建立完善社会救助诚信承诺和失信惩戒机制。加大对骗取社会救助行为查处力度，依法依规追回骗取的社会救助金并追究责任。严厉打击“缠保”“闹保”行为。建立健全容错纠错机制，落实“三个区分开来”要求，对秉持公心、程序完整，但因人力不可为、部门数据共享不准确以及被救助人故意隐瞒等客观原因出现失误偏差，且能够及时纠正追回错发资金的，依法依规免于追究有关经办人员责任。

设区市、县（市、区）党委和政府要结合实际制定推进落实举措，确保党中央、国务院和省委、省政府决策部署落到实处。

中共江苏省委办公厅

2020年12月1日印发