政策出台背景
此次中办、国办出台的《关于改革完善社会救助制度的意见》（以下简称《意见》）立足于以下几个重要的背景：一是目前社会救助法正处于立法的关键期。与社会救助相关的一些重要问题仍然处于讨论和完善之中，《意见》的出台对于社会救助法立法有一定的借鉴和参考意义。二是我国农村脱贫攻坚已经进入最后阶段。2020年之后我国将消除绝对贫困，贫困治理的重点也将转向构建解决相对贫困的长效机制。在这种情况下，社会救助制度也必然要适应新的社会发展形势。三是《意见》体现了新冠肺炎疫情对于我国社会救助制度的挑战。疫情造成了大量低收入群体暂时性失业，加剧了他们陷入贫困的风险，这需要社会救助制度进行相应调整。
建立健全分层分类的社会救助体系
第一，《意见》明确提出要建立健全分层分类的社会救助体系。2014年国务院颁布《社会救助暂行办法》之后，我国的社会救助制度被习惯上归纳为“8+1”的体系。《意见》在此基础上更进一步，将现有八个救助项目分为基本生活救助、专项社会救助和急难社会救助三个层次。分层分类救助体系的表述有重要的政策内涵。分层分类意味着不同救助项目有不同的功能定位，有助于改变过去人们将“社会救助等同于低保”的错误观念。也就是说低保和特困人员供养主要解决贫困群众基本生活问题，专项救助主要解决贫困群众医疗、教育、住房和就业等需求，临时救助主要解决困难群众的急难问题。《意见》还提出要加强社会救助信息化，推进互联网、大数据、人工智能、区块链、5G等现代信息技术在社会救助领域的运用。新技术能够对贫困家庭的成员构成、经济状况、生活状况、致困原因等进行分类，并建立数据库。在对贫困家庭实施精准识别和分类之后，就可以更加合理地进行资源配置，这将推动我国社会救助朝着更加精准的方向发展。
第二，《意见》提出要创新社会救助方式，积极发展服务类社会救助，形成“物质+服务”的救助方式。这一表述顺应了我国社会救助制度发展的新趋势。长期以来，我国社会救助制度主要着眼于为贫困人员提供维持生存的基本收入，注重物质和生活保障。但是，贫困是一个多维概念，不仅是基本生活必需品的缺乏（食品、住房、能源、饮用水等），也包括健康、心理、教育、信息、社会资本、社会参与和社会服务等方面的缺乏。随着社会经济的发展，尤其是全面小康实现之后，相对贫困将成为城乡社会贫困治理的主要形态。在这种情况下，社会救助对象需求将越来越多元化、个性化。除了资金、物质帮助外，心理、情感、文化等方面的社会救助服务需求也在不断增多。面对新的发展形势，社会救助要适应困难群众的需求变化，不断进行调整和升级。在救助政策设计上，必然要基于多维贫困的理念，除了基本物质保障之外，要更加注重提升贫困群众能力为目标的服务保障。
第三，《意见》提出要推进社会救助制度城乡统筹，加快实现城乡救助服务均等化。长期以来，区域性贫困是我国农村贫困的主要特征，扶贫开发是农村反贫困的主要方式。2020年全面小康以后，我国的贫困问题将主要表现为城乡个体贫困，反贫困的方式将转变为主要依靠社会救助制度。同时，在脱贫攻坚目标任务完成和全面小康实现以后，未来我国贫困治理重点、难点将从显性的绝对贫困转向更加隐蔽的相对贫困。而基本公共服务均等化，将是解决相对贫困、并保持脱贫效果可持续的主要手段。这些基本公共服务的供给涉及城乡财政、民政、教育、人社、住建、卫生、扶贫、残联等部门。因此，社会救助服务需要改变原有的城乡二元格局，合理统筹政府各部门社会救助服务项目，设计城乡一体的救助服务政策。另外，《意见》提出深化社会救助“放管服”改革，全面推行“一门受理、协同办理”等，这也顺应了城乡统筹协调发展的新形势。
夯实基本生活救助
《意见》在基本生活救助部分提出，对不符合低保条件的低收入家庭中的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的人员，采取必要措施保障其基本生活。这实际上是进一步重申了“单人保”政策。之前实施“单人保”政策是针对农村贫困户中的重度残疾人、重病患者，主要是服务于如期完成农村全面脱贫的任务。“单人保”政策延伸到城市，实际上扩大了救助范围。另外，《意见》提出将特困救助供养覆盖的未成年人年龄从16周岁延长至18周岁，同样也扩大了救助范围。这表明，在近年来我国城乡低保对象不断下降的背景下，《意见》的出台一定程度上体现了试图扩大救助对象的意图，具有明显的政策指向意义。
健全专项社会救助
《意见》在健全专项社会救助部分提出发展其他救助帮扶，具体包括加强法律援助，积极开展司法救助，开展寒冷地区困难群众的取暖救助，做好身故困难群众基本殡葬服务救助，鼓励有条件的地方将困难残疾人生活补贴延伸至低收入家庭等。值得注意的是，在2014年的《社会救助暂行办法》“8+1”体系中，这些救助项目并没有提及。此次《意见》提出发展其他救助帮扶，既体现了未来我国社会救助制度体系将扩大领域和范围，也反映出社会救助制度通过进一步“织密网”来实现“兜底保障”的发展方向。
完善急难社会救助
《意见》提出做好重大疫情等突发公共事件困难群众急难救助工作。实际上，新冠肺炎疫情进一步凸显了社会救助作为“社会稳定器”的重要作用。疫情期间，由于餐饮、旅游、家政等需要人群聚集的服务行业受到冲击，失业现象十分严重。大量外地人员因探亲、旅游、务工等原因出现暂时性基本生活困难。在疫情防控期间，低保对象、特困人员等城乡救助对象更加脆弱。由于我国失业保险制度的覆盖面比较窄，失业救济功能的作用有限。因此在重大疫情期间，社会救助制度充分发挥“救急难”功能，帮助低收入和困难群众渡过暂时性难关就显得十分重要。
深化“放管服”改革
《意见》提出有条件的地方可按程序将低保、特困等社会救助审核确认权限下放至乡镇（街道），县级民政部门加强监督指导。审批权下放是近年来各地社会救助综合改革试点的重要内容。社会救助审批权下放的主要原因是我国一些地方区县辖区范围广，再加上工作人员很少，难以做到精准救助。最了解困难群众情况的乡镇一级政府如果没有审批权，很容易导致工作严重脱节。审批权下放不仅提高了工作效率，也极大地方便了群众。审批权下放已在全国很多地方已经进行了改革试点，也取得了较为理想的效果。此次《意见》的出台无疑是对改革成果的充分肯定。
《意见》也提出对没有争议的救助申请家庭，可不再进行民主评议。民主评议有利于发挥公众监督作用，但在实际执行过程中存在不少问题。例如，在农村，民主评议的结果很大程度上受到人情关系的影响，而基层又过于倚重民主评议结果，以致于民主评议替代了家庭经济状况调查的功能等。在城市，由于居民邻里之间彼此并不熟悉，也不了解彼此的家庭经济状况，因此很多地方的民主评议往往流于形式。近年来，我国社会救助家庭经济状况核对信息平台普遍建立，通过大数据比对的方式来核查救助申请对象的家庭经济状况比邻里评议更加有效、更加便捷，且客观真实。因此，《意见》提出对没有争议的救助申请家庭可不再进行民主评议，这是对我国社会救助改革实践成果的总结。