各市、县（市、区）民政局、发展改革委（局）、自然资源和规划局：

为深入贯彻落实习近平总书记关于殡葬工作的重要指示批示精神，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，按照党中央、国务院和省委、省政府决策部署，着力提升殡葬治理服务质量，更好满足人民群众殡葬服务需求，推动新时代殡葬事业健康发展，努力促进“逝有所安”，依据《国务院殡葬管理条例》《江苏省殡葬管理条例》《江苏省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，特制定《江苏省殡葬事业发展规划（2021-2025年）》。现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

江苏省民政厅   江苏省发展和改革委员会  江苏省自然资源厅

                           2021年7月21日

江苏省殡葬事业发展规划（2021-2025年）

发展殡葬事业是保障和改善民生的基本要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，事关民生福祉，事关生态文明和精神文明建设。为深入贯彻落实习近平总书记关于殡葬工作的重要指示批示精神和党中央决策部署，进一步深化殡葬体制改革，促进殡葬领域综合治理、依法治理、系统治理、源头治理，推动新时代殡葬事业健康发展，更好地保障“逝有所安”，根据《国务院殡葬管理条例》《江苏省殡葬管理条例》《江苏省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》等要求，结合本省实际制定本规划。

一、发展基础和面临形势

（一）“十三五”发展成效

“十三五”期间，省委、省政府以高度的政治责任感，不断深化殡葬改革，狠抓殡葬领域突出问题整治，加快补齐殡葬公共服务短板，积极推行生态绿色文明殡葬，完善殡葬政策法规体系，全省殡葬改革成效显著，殡葬管理服务水平全面提升。 

殡葬管理制度持续完善。省政府建立由分管副省长为总召集人的殡葬改革工作联席会议制度，增强工作合力。13个设区市均出台了党员干部带头推动殡葬改革的具体实施意见，推动全省各地党员干部带头节俭文明办丧，带头移风易俗，促进社会风气向上向好。先后出台《江苏省殡葬服务收费管理办法》《江苏省火化机构遗体处置规程》等工作制度，规范殡葬工作流程和殡葬服务收费管理。各地积极开展殡葬综合改革，常州市、睢宁县综合改革经验入选全国殡葬综合改革优秀案例。

殡葬整治工作持续深入。各级民政部门认真贯彻落实习近平总书记对殡葬工作的重要指示批示精神，持续开展殡葬领域突出问题专项治理和违规建设殡葬设施排查整治工作，对公墓建设运营、殡葬服务及丧葬用品销售中的违法违规行为进行深入排查整治和依法查处。不断加强和改进公墓建设管理，依法治理私埋乱葬、墓位面积超标等问题，全省排查出的736座“住宅式”墓地全部拆除，共整治农村散坟182.7万个，平（迁）坟12285亩，整治各类公墓中超标墓12.7万座，取缔违规销售殡葬用品点1119个。 

基本殡葬公共服务保障持续加强。省委、省政府将乡镇公益性骨灰安放（葬）设施建设纳入基本公共服务标准体系、纳入高质量发展监测考核、纳入真抓实干激励事项。各地坚持规划引领，设区市全部编制完成殡葬事业发展规划，市、县（市）全部编制完成殡葬服务设施布局规划。推进殡葬惠民政策提标扩面，在对无丧葬补贴的户籍居民减免基本丧葬费用的基础上，苏州、淮安、盐城、扬州、泰州、镇江等6市将惠民政策扩展到所有户籍居民，全省平均减免基本丧葬费用标准达到1260元。“十三五”期间所有设区市、县（市）均建立了集中守灵中心，新建了102个乡镇集中守灵中心。截至“十三五”末，全省共有5844个公益性安放（葬）设施（其中公益性公墓4306个、公益性骨灰堂1538个），实现乡镇公益性骨灰安放（葬）设施全覆盖，尚余未使用墓位346万穴、格位402万个，殡葬设施短缺问题得到有效缓解。

文明绿色殡葬持续推进。省委、省政府将推进殡葬改革相关内容纳入全省生态文明百分制考核，将生态殡葬相关指标列入《生态文明建设工程目标责任书》，省委宣传部出台《关于深入推进移风易俗弘扬时代新风行动的通知》（苏宣通〔2019〕15号），省民政厅会同发展改革等10个部门出台政策推进生态节地安葬，省、市、县三级均建立生态节地葬奖补激励机制，对采取生态节地安葬方式的逝者家属平均奖补1734元。“十三五”期间全省采取立体式节地葬法的骨灰数量占比达到31.6%，采取骨灰撒散、可降解骨灰盒安葬等生态葬法的骨灰超过 8万具，比“十二五”期间增长160 %。全省各地大力推行网络祭扫，在“江苏政务”网、微信公众号等平台通过线上献花、点烛等多种方式满足群众祭扫需求。全省参与网上祭扫人数逐年增多，网络平台祭扫总人数累计达到494万人次。全省所有村（居）将移风易俗和葬俗改革纳入村规民约（居民公约），加强红白理事会建设，引导群众自治管理，丧葬陋习、封建迷信活动得到明显遏制。

总体而言，“十三五”期间，全省殡葬事业有了长足发展，但还存在一些问题亟待解决。突出表现为：深化殡葬改革的合力有待增强，丧葬陋习不同程度存在，殡葬移风易俗任务还很艰巨；殡葬服务设施供给不够充分、不够均衡，殡葬基本民生服务水平还有待提升；殡葬历史遗留问题仍然突出，综合执法能力不足，行业监管还存在薄弱环节。

（二）“十四五”发展面临的形势

“十四五”时期，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要战略机遇期，是我省加快建设“强富美高”新江苏，“争当表率、争做示范、走在前列”的关键期，殡葬事业改革发展面临新的机遇和挑战。殡葬事业改革发展摆在了党和国家更加重要的位置。殡葬是党和政府的重要工作，是关系民生的大事，党中央高度重视，社会广泛关注，群众寄予厚望。2018年以来，习近平总书记就殡葬领域工作多次作出重要指示批示，党中央国务院作出了一系列新的决策部署，为我们统一思想认识、推动殡葬工作指明了方向、提供了根本遵循。要把以人民为中心的发展思想充分体现到推动殡葬事业改革发展上，更加深刻地认识和理解殡葬工作；要把“逝有所安”作为基本民生需求的延伸，在新的起点上贯彻系统治理理念，加快完善殡葬领域制度建设，提升殡葬治理能力和服务水平；要把殡葬这个关系人民群众最直接最现实利益的“身后事”办好，更好地满足人民群众多样化殡葬服务需求。殡葬事业改革发展面临前所未有的挑战和考验。新时代，我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化步伐加快，加强生态文明建设，助力乡村振兴，传承发展优秀殡葬文化，对破除阻力、坚定不移深化殡葬改革赋予了新的使命。江苏是人口大省，随着人口老龄化程度加深，年死亡人数逐年增长，“十二五”期间平均每年火化遗体近48.4万具，“十三五”期间平均每年达到53.3万具，增长9.9%。殡葬工作涉及重大社会改革，关乎千家万户切身利益，随着人民群众物质和精神生活水平提高，利益诉求趋向多元、思想观念碰撞激烈、改革任务繁重艰巨，加快提升殡葬公共服务供给规模和质量面临新的挑战。殡葬事业改革发展必须回应群众对美好生活的新期待。党的十九届五中全会将高质量发展作为“十四五”时期经济社会发展的主题，推动殡葬高质量发展是贯彻落实新发展理念的内在要求，是顺应经济社会发展规律的必然选择，是对人民群众美好生活需要的积极回应。高质量发展意味着人民群众对美好生活的向往覆盖人生全过程，办好群众身后事、满足人民群众“逝有所安”需求，已成为重大民生关切和亟需回答的时代重大新课题。要在推动高质量发展中找准殡葬事业改革发展的增长点，切实解决治理服务“好不好”、“优不优”的问题，不断增强群众获得感和满意度。

综合判断，“十四五”时期我省殡葬事业改革发展将进入短板攻坚期、治本巩固期和改革创新期，新机遇与新挑战并存。要增强机遇意识和治理能力，切实把殡葬领域工作放到新发展阶段全过程中谋划布局，坚持系统方法，统筹考虑历史传承、现实条件与未来趋势，下更大功夫解决殡葬服务供给短板弱项，巩固殡葬领域整治成果，推动殡葬工作高质量发展。

二、“十四五”殡葬事业发展总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持殡葬事业的公益属性，牢固树立和全面践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，积极增加殡葬服务供给，不断深化改革创新，有效构建法治化、标准化、专业化、科技化、人文化工作机制和惠民殡葬服务体系，着力提升殡葬治理服务质量，不断满足人民群众殡葬服务需求，促进殡葬事业持续健康发展，为深入践行“争当表率、争做示范、走在前列”新使命，谱写好“强富美高”新江苏建设的现代化篇章夯实服务保障。

（二）基本原则

——坚持党的领导，强化政府责任。加强党对殡葬事业的全面领导，落实各级政府在政策规划、设施建设、经费投入、土地供给、监管执法等方面的主体责任，健全相关部门分工负责、齐抓共管的工作机制。

——坚持公益属性，保障“逝有所安”。以满足群众基本殡葬服务需求为着力点，进一步完善政府为主体、市场为补充的殡葬公共服务体系，加大殡葬服务基础设施建设，确保基本殡葬服务公平可及。引导社会力量参与，加大和优化服务供给，更好地满足人民群众多层次殡葬服务需求。

——坚持文明生态，倡导殡葬新风。传承和发展优秀的殡葬文化，破除丧葬陋习，重视发挥殡葬礼仪的抚慰作用，把人文关怀、绿色生态、科技创新落实到殡葬工作各个环节，促进人与自然和谐共生。

——坚持系统思维，加强系统治理。强化部门的监管责任、殡葬服务机构的主体责任、社会的监督责任和家庭的自我管理责任，创新监管手段和治理方式，实现政府治理、行业自律、社会调节、群众自治良性互动。

（三）发展目标

到2025年，基本建成与经济社会发展相适应的殡葬治理机制和覆盖城乡、规范有序、绿色生态的殡葬服务体系。

——殡葬法规制度逐步健全。殡葬管理相关服务标准，以及殡仪馆、公墓、骨灰堂、殡仪服务中心等相关管理规范更加完善，形成规范、透明、有效的殡葬管理体制机制，基本殡葬服务制度保障更加有力。

——公共服务体系更加完善。殡葬设施用地专项政策建立并落实，殡葬用地需求予以有力保障，复合利用林地、草地等生态安葬取得实效。城乡公益性骨灰安放（葬）设施实现全覆盖，殡葬服务设施建设水平明显提升，惠民殡葬政策进一步提标扩面，实现基本殡葬服务普惠化、均等化。

——殡葬治理能力稳步提升。部门监管责任有效落实，监管和执法手段更加先进，跨部门联合监管执法有效开展，基层综合执法能力得到加强。殡葬服务机构管理更加规范，价格监测得到加强，处罚机制和措施进一步完善。殡葬领域人才培养与激励机制更加健全，殡葬治理能力和水平大幅提升。

——殡葬移风易俗持续推进。生态节地安葬全面推进，文明绿色殡葬方式日益普及，新型殡葬礼仪受到群众欢迎，厚养礼葬、文明节俭的殡葬新风尚深入人心。

到2035年，实现殡葬服务体系、殡葬文化体系、殡葬治理体系、殡葬制度体系更加成熟定型，殡葬治理现代化水平显著提升。     

三、“十四五”殡葬事业发展重点任务

（一）加强殡葬制度建设

1．完善基本殡葬服务制度。强化政府主体责任，对基本殡葬公共服务坚持政府兜底，推进区域、城乡殡葬公共服务均等化。为无丧葬补贴的居民提供免费的遗体接运、暂存、火化、骨灰临时寄存以及生态节地安葬等基本殡葬公共服务，逐步将户籍居民骨灰免费存放骨灰堂纳入基本殡葬公共服务范围。鼓励有条件的地区将惠民殡葬政策提标扩面范围从无丧葬补贴人员扩展到全体居民。

2．强化殡葬改革法治保障。全面宣传贯彻《江苏省殡葬管理条例》和《江苏省殡葬管理条例实施细则》，加强政策法规建设，完善殡葬管理法规制度体系，强化殡葬改革法治保障，建立健全殡葬服务市场规范、公墓建设管理、殡葬违法现象治理等具体规定，依法实施殡葬管理。改革完善殡葬设施和殡葬服务审批制度，明确审批条件、程序和期限。建立健全应对突发事件基本殡葬服务保障机制，提高殡葬应急处置能力和服务保障水平。

3．健全殡葬领域标准体系。制订殡葬标准化建设实施方案，搭建标准化工作组织架构。研究制定文明殡仪、生态安葬、低碳祭扫方面的业务流程、指标评价、数据质量等关键性服务和管理标准，形成较为完整的殡葬工作规范。对殡葬服务设施全面实施标准化管理。

（二）加快补齐公益性殡葬设施短板

1．优化殡葬服务设施布局。将殡仪、火化、骨灰安放（葬）、祭扫纪念等殡葬设施建设作为城乡公共服务体系建设的重要组成部分，与城乡发展规划、国土空间规划和土地利用总体规划有效衔接，研究制定殡葬设施用地专项政策，以划拨等方式有效保障用地需求，实现城乡公益性骨灰安放（葬）设施和全国重点乡镇集中守灵中心建设全覆盖，切实解决供需矛盾。

2．加强殡葬基础设施建设。加快补齐城市公益性骨灰安放（葬）设施短板，改造提升农村公益性骨灰安放（葬）设施，改扩建老旧殡仪馆设施，推进火化等设备环保升级，构建城乡统筹、规模适度、公益普惠、安全便民、生态节地、人文智慧的殡葬设施网络，更好满足群众殡仪火化、安放安葬、祭扫纪念等殡葬需求。引导经营性公墓规范发展，坚持政府主导与发挥市场作用相结合，加快形成公益性为主体、经营性为补充、生态节地为导向的安放（葬）设施建设格局。

3．扩大殡葬服务设施供给。统筹推进文明节俭治丧、生态节地安葬、文明低碳祭扫，把生态节地、绿色文明要求落实到殡葬服务各环节、用品设施设备各领域。研究并出台“老坟地”改造相关政策措施，稳妥有序推进农村私埋乱葬治理，改善村居环境。积极探索墓穴扩容性使用，鼓励提高单个墓位使用率。鼓励骨灰采取阶段性节地葬，存放一定期限后，转入生态葬。鼓励盘活利用废弃工矿、采石场等存量建设用地，用于殡葬服务设施建设。

（三）深入推进生态节地安葬

1．推行生态节地葬式葬法改革。坚持以节约资源、保护环境为价值导向，鼓励和引导群众在规定区域采用不占或少占土地、少耗资源、少使用不可降解材料的方式安葬骨灰。加快存量公墓生态化改造，推动骨灰深埋，不留坟头及墓碑等附着标记物，提高林地、草地和公益性生态安葬地的复合利用，推动骨灰安放（葬）从依赖资源消耗向追求绿色生态可持续转型。倡导建设骨灰堂、使用小型或微型卧碑，大力推广壁葬、草坪葬、花坛葬、树葬等生态节地葬法，建成全覆盖、多类型的生态安葬设施，防止因推山砍树、过度硬化石化导致的“青山白化”。

2．提高生态节地安葬服务保障水平。科学规划建设生态节地安葬设施，强化安葬设施的生态功能，丰富和完善生态节地安葬服务供给，满足群众多层次安葬服务需求。针对生态节地安葬的人群及相关服务特点，严格落实安葬服务标准，创新服务模式，优化服务流程，强化人文关怀，提升服务内涵，为群众提供更加规范、多元、便捷的殡葬服务。加强安葬后续日常管理，注重环境绿化美化，引导文明低碳祭扫，保持墓区整洁肃穆。

3．健全奖补激励机制。完善生态节地安葬奖补制度，对树葬、花坛葬、海葬等不保留骨灰的葬式葬法进行奖励。加强对群众治丧观念和治丧活动的正向激励引导，为不保留骨灰的逝者建立统一纪念设施，利用重要传统节日组织开展祭奠活动，缅怀逝者、教育后人。推广使用环保安葬用品，对推行无毒、可降解环保用品的殡葬服务单位给予适当奖励或补贴。

（四）提升殡葬服务能力

1．推进人才队伍专业化。完善殡葬服务职业标准，加强殡葬职业道德教育和技能培训，建立常态化殡葬培训体系。鼓励殡葬从业人员参加职业技能竞赛，提升殡葬从业人员职业技能和殡葬服务水平。加强对殡葬职工的关心爱护，逐步健全与殡葬行业专业技术水平相匹配的薪酬体系。打造殡葬服务品牌，开展“大师工作室”、“劳模工作室”建设。推进殡葬领域社会工作专业人才队伍建设，鼓励社会组织和志愿者团队参与殡葬改革与服务管理。

2．推进殡葬工作信息化。推进殡葬公共服务综合信息平台建设，完善殡葬政务服务信息库和基础殡葬信息数据库，逐步实现全省殡葬服务事项纳入身后“一件事”平台联办。创新“互联网+殡葬服务”发展路径，推动互联网、大数据、人工智能、区块链、5G等现代信息技术与殡葬服务管理深度融合。综合利用网站、手机APP、微信公众号、小程序、服务热线等，为群众提供信息查询、网上预约预订、远程告别、网络祭扫、网上评价等规范、透明、方便、多样的在线服务，全面提升殡葬服务管理信息化水平。

3．推进服务内容多样化。完善殡葬服务供给，鼓励和引导社会力量有序参与，激发市场主体活力，推动殡葬服务供给主体和供给方式多元化，满足群众多样化个性化殡葬服务需求。依托医疗卫生、养老等服务机构，强化对临终者的身心照护和人文关怀。不断扩展殡葬服务范围，与临终关怀、追思悼念有效衔接，为遗属提供悲伤慰藉、情感关怀、心理疏导、精神支持。以殡仪馆、公墓等殡葬服务机构为平台，举办开放日、体验日，开展生命文化教育，引导从注重大碑大墓等物质载体转移到以精神传承纪念为主。

（五）加强殡葬执法监管

1．强化部门联动。市、县级人民政府应当建立殡葬管理联席会议制度，坚持系统治理理念，加强工作统筹协调。健全殡葬联合监管和执法联动机制，将殡葬行政执法纳入乡镇（街道）综合执法范围，依法交由相关部门或者能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，有效提高殡葬执法效率和水平。压实部门监管责任，完善监管执法手段，切实加强对殡葬服务全过程的监管。推进跨部门联合监管执法，对违法建设、经营等行为完善处罚机制和措施。

2．深化专项整治。各级民政会同自然资源、城乡规划建设等相关部门依法整治设施规划、立项、用地、审批、建设、运营等环节存在的突出问题。存量的坟墓，不得硬化、外拓，涉及重大工程建设需要迁移的，一律引导进入公墓或骨灰堂。采取平迁结合方式，积极稳妥推进私埋乱葬治理工作。对纳入整治范围的违建硬化大墓、超标准的墓和碑、活人墓依法通过拆除、绿化等方式进行整治改造，以“零容忍”态度杜绝新增问题，切实遏制墓地违建乱象。持续整治殡葬行业不按规定明码标价、超标准收费、强制服务等违规经营、侵害群众合法权益行为。

3．加强行业自律。充分发挥行业协会作用，制定行业规范，开展技能培训，建立规范的评估程序。强化行业自律，畅通投诉举报渠道，加强社会监督，促进殡葬服务公开透明。委托具有资质的独立第三方机构承担一定的评估职责，定期开展评估评价，引导殡葬服务机构依法经营、履行社会责任。建立殡葬服务单位诚信档案，对殡葬服务单位的服务质量和信用等级进行年度评价并向社会公示。

（六）深入推进移风易俗

1．坚持文化引领。加强殡葬文化研究，积极组织集体共祭、社区公祭、家庭追思等现代追思活动，大力弘扬尊重生命、孝老敬亲、厚养礼葬等优秀传统殡葬文化，倡导树立文明、理性、绿色、人文的现代生死观。倡导文明节俭治丧、生态节地安葬、绿色低碳祭扫，反对攀比浪费、低俗迷信等违背公序良俗的丧葬行为。鼓励通过追思会、精彩人生“小电影”、植树种花、居家祭奠、网络祭祀、设立慈善项目等方式纪念逝者。

2．强化规范引领。培育推广现代殡葬礼仪，制定殡葬礼仪规范指引，引导树立文明节俭殡葬新风尚。在尊重传统殡葬祭祀礼仪基础上，开展殡仪、葬仪和祭仪研究，组织编写符合地方文化特色和现代文明规范的《殡葬礼仪指导手册》。利用村（居）民议事会、红白理事会、乡贤工作室等多种平台，深化丧葬习俗改革，建立丧葬礼仪和祭扫方式负面清单，设立移风易俗“公示栏”，把殡葬移风易俗纳入文明城市、文明村镇创建和美丽乡村建设。

3．创新科技引领。运用现代科学技术，开发建立立体公墓、生态公墓、循环再生公墓、虚拟公墓等新形态公墓，不断开发和拓展祭扫、纪念和传承的多元功能，推动互联网媒介，以追思美文、生前作品、家庭视频等内容，介绍逝者的生平或精神世界，引领和满足群众数字化、多样化、个性化的生态安葬需求。利用信息化手段创新服务载体和平台，增强殡葬设施、设备、用品科技含量，助力服务环保化、智能化。

四、保障措施

（一）强化组织领导

各地要把“逝有所安”作为民生保障、生态文明和精神文明建设的重要内容摆到更加突出位置，完善殡葬工作领导协调机制，加大组织领导和统筹推进力度。健全政府提供基本殡葬公共服务、市场提供补充服务的殡葬事业发展机制，加强公益性殡葬设施建设，优化殡葬管理综合执法。村（居）民委员会要协助做好殡葬管理工作，引导村（居）民文明节俭办丧。

（二）完善保障制度

健全殡葬公共服务投入稳定增长机制，各级政府将基本殡葬公共服务经费和殡葬管理工作经费列入本级财政预算，保障公益性殡葬设施建设资金，扶持殡葬基础设施薄弱地区加快补齐短板。完善殡葬用地供应政策，对公益性生态节地安葬设施用地，在土地利用年度计划中优先安排。严格执行殡葬管理法规和各项制度，进一步规范殡葬服务管理。

（三）落实部门责任

切实发挥殡葬改革联席会议协调机制作用，健全责任明确、协调有力、保障到位的殡葬工作责任体系，推动形成各部门协同推进、社会各方密切配合的领导体制和工作机制，强化相关部门及各类组织在规划、用地、资金、宣传等方面的主体责任，综合运用法律、行政、宣传、教育等多种手段，多渠道增加殡葬服务供给，健全惠民殡葬体系，增强联合执法合力，保障群众基本殡葬服务需求。

（四）注重宣传示范

广泛深入宣传殡葬法规政策，把殡葬礼仪规范纳入村规民约（居民公约）和村（居）民自治章程，培育并推广文明现代、简约环保的殡葬礼仪和治丧模式，倡导树立文明节俭、生态环保、移风易俗的殡葬新风尚。持续深化殡葬综合改革，以点带面促进殡葬事业发展。尊重基层和人民群众的首创精神，及时总结推广各地好经验好做法。按规定对在殡葬改革中做出突出贡献的单位和个人予以表彰、奖励，营造全社会尊重关爱殡葬领域干部职工的良好氛围。

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