面对人口老龄化带来的机遇与挑战，近年来，江苏省南京市着力推进实施积极应对人口老龄化国家战略，坚持养老事业与银发产业双轮驱动，以要素市场化改革突破发展瓶颈，以全链条主体培育激活产业动能，以全场景业态创新拓宽发展边界，持续完善“原居安养、社区康养、机构颐养”的“宁享养老 银发无忧”服务格局，探索形成大城市银发经济高质量发展的特色路径。

以要素市场化改革先行

破解银发经济发展瓶颈

南京市以国家要素市场化配置综合改革试点为契机，聚焦土地、人力、技术、数据等核心要素，系统性破解银发经济发展的堵点难点，为银发产业高质量发展筑牢制度根基。

在土地与设施配套方面，南京市出台了专项政策，优化养老服务设施规划建设管理，明确社区按每百户不少于30平方米配建居家养老服务站，已建成住宅区按每百户15平方米调剂补齐，同时设置500平方米底线配置标准。针对存量房产改造成本高的问题，南京市简化了既有建筑改造为养老设施的审批流程，明确在符合规定的前提下，养老服务机构更换经营主体无需重新办理消防审验；存量国有和集体房产优先用于养老服务，推动闲置资源高效转化为养老服务与产业发展载体。

在供需匹配机制方面，南京市创新养老服务消费券模式，将服务补贴直接发放至符合条件的老年人账户，以市场化机制引入多元主体参与服务供给，形成“老人点单、市场接单、政府监管”的良性格局，推动养老服务主体围绕老年群体实际需求优化供给、提质增效。

在人才要素保障方面，南京市出台入职奖励、岗位津贴等专项激励政策，鼓励从业人员参与培训深造与同业交流，市、区联动每年开展分级分层行业技能培训，“滚动式”推进养老护理员职业技能等级认定。同时，深化校地产教融合，联合本地高校共建养老服务管理“微专业”，打造学训就业一体化成长通道，为银发产业发展持续输送专业人才。

以全链条引育市场主体

激活银发经济内生动力

南京市坚持有效市场和有为政府相结合，持续优化养老服务领域营商环境，打破行业准入隐性壁垒，创新招商引育模式，吸引各类资本布局银发经济赛道，充分释放银发经济市场活力。

南京市全面落实养老服务机构税费优惠政策，明确养老服务机构用水、用电、用气按居民生活类价格标准收费，切实降低市场主体运营成本。一系列扶持政策吸引了一批国内国际养老品牌落户南京，目前全市在运营养老机构中，社会力量运营占比达90%。

为破解传统招商“单打独斗”的困境，鼓楼区创新联动招商机制，形成“民政带球、投促传球、街道接球”的招商新战术，打通产业需求与政策供给、场景资源与企业发展的对接通道。鼓楼区的实践正是南京招商模式创新的缩影——不同于传统“拼政策、拼奖补”的招商路径，南京将开放应用场景作为吸引优质企业的核心抓手，聚焦企业长期发展需求，以稳定的政策支持和丰富的场景资源，与企业共同深耕银发经济赛道。

2026年年初，南京市发布了十大优质应用场景清单，将场景开放作为产业创新、招商突破的关键举措。针对独居老人居家安全防护需求，开放智能监护设备安装、应急响应体系建设等民生实事项目场景，为科技企业提供产品落地“试验田”；依托三甲医院资源和庞大的老年服务客群，为助医陪诊企业畅通医院合作渠道、拓展服务边界；针对老年人居家照护服务需求，为企业对接社区服务网络、打通入户服务通道，推动企业发展与民生服务需求深度契合。

以全场景业态融合创新

拓宽银发经济发展边界

围绕老年人全生命周期、全生活场景的多元化需求，南京市持续推动银发经济与科技、消费、文旅、社区服务等业态深度融合，不断丰富产品和服务供给，拓展产业应用场景，构建起全链条、多元化的银发经济产业生态。

在智慧养老场景创新方面，南京市加快科技赋能步伐，政企协同对接本土养老科技企业，重点支持企业依托毫米波雷达、智能穿戴设备、智能水电表等，打造远程监护、生理监测、风险预警、应急响应的全流程智慧养老解决方案。鼓楼区以“银铃花”养老品牌为牵引，通过“智能设备+人工值守”双保险模式，将独居老人意外跌倒响应时效缩短至5分钟，目前已成功挽救了6名独居老人的生命；江北新区高标准打造适老化产品展销基地，汇聚20大类、5000余款适老产品，覆盖全场景居家养老需求，建成了功能齐全、品类丰富的适老化产品一体化展厅。同时，南京市还升级了“宁享养老”综合信息平台，实现养老服务“一端接入、全流程办理”，以数字化手段助力老年人跨越“数字鸿沟”。

在银发消费场景扩容方面，南京市持续优化适老消费供给体系，各区已建成并投入运营12家适老生活体验中心，打造沉浸式、场景化的适老产品体验环境，实现“可看、可选、可卖”，为老年人及其家庭提供居家养老定制化解决方案。同时，南京市还搭建了银发经济商圈联合体，联合本地老字号、商超、文旅企业推出系列惠老举措，推动银发群体融入新零售、新文旅消费生态。其中，鼓楼区打造的“三牛食堂”全龄助餐品牌，联合刘长兴、鸡鸣汤包等本地老字号，建成了15家门店，通过分级补贴政策撬动社会资本投入，形成了“社会供餐反哺老年助餐”的可持续运营模式，既满足了老年人的就餐刚需，又激活了社区便民消费市场。

在普惠服务与互助养老模式方面，南京市织密城乡全覆盖的养老服务网络，建成社区居家养老服务中心1400余个、农村互助睦邻点400余个，让养老服务触手可及。同时，激发本地低龄老人活力，建立养老服务互助时间平台，形成“一代帮一代、低龄扶高龄”的互助养老良性循环。目前，该平台已累计注册志愿者9.4万人、服务对象31万人，完成服务订单146万个，累计存储志愿时长92万小时，既丰富了老年群体的精神文化生活，也为银发经济发展注入了社会力量。