8月5日中午，丰县大沙河镇宗集村幸福小院飘出饭菜香。92岁的陈昌敏老人花6元钱就能吃上鸡腿、海带、豆腐和时令蔬菜，一天两顿饭在此解决。饭后，有人去下棋，有人等着理发，院子里笑声不断。

30多公里外，铜山区何桥区域养老服务中心，87岁的失能老人王国华正在接受医生查房。护士量血压，护理员帮他翻身，隔壁卫生院的康复师随后赶来。这里实行“两院一体”协同发展模式，老人不用出院就能完成诊疗、护理、康复全流程。

场景不同，对象各异，却共同回应着同一道命题——面对徐州130万农村老人的养老需求，如何让服务真正走近他们身边？

从“一镇一院”到县域统筹：当旧模式遇到新需求

改革，往往始于问题。

几年前，新沂市18个乡镇（街道）曾建有20所敬老院。

“基本上是‘一镇一院’，有的镇甚至不止一所。”新沂市民政局局长史龙海回忆，当时不少敬老院设施陈旧、管理分散、医疗保障不足，床位实际利用率不足三成。“财政年年投入，但群众不愿住、社会老人住不了，改革已经迫在眉睫。”

这样的困境，并非新沂独有。

在丰县，农村青壮年大量外出务工，留守老人越来越多。“很多老人不是不愿养老，而是不愿离开生活了一辈子的村庄。”宗集村党支部书记孟祥书告诉记者，不少老人一天只煮一锅面条凑合，最缺的不是房子，而是一顿热饭、一群能说话的人。

沛县的问题则集中在失能老人照护。原来的敬老院没有专业医护人员，老人突发疾病只能送医院；病情稳定后又不得不回到养老院，医院不能长期住、养老院不能医病，“一人失能、全家受累”成为许多家庭共同的现实。

铜山区遇到的是一种新的矛盾。一方面，全区19处镇级供养点规模小、投入分散、运营能力不足；另一方面，优质医疗资源不断下沉，部分乡镇卫生院却面临医护资源闲置、发展空间不足的问题。养老资源不足、医疗资源闲置，两套公共资源彼此割裂。

各地虽然问题各异，却都面临着同一道难题：养老欠集中、医养两难全。

随着农村人口持续外流、老龄化不断加深，传统“一镇一院”模式弊端愈发凸显：每个乡镇各办一家敬老院，投入分散、规模偏小，既难以改善设施，也难以配齐医生、护理员、康复师等专业力量。有限的财政资金被“撒胡椒面”，最终形成“小而散、弱而低”的供给格局。

问题的背后，是农村养老需求已经发生深刻变化。过去，敬老院承担的是“五保老人”集中供养职能；如今，越来越多老人需要的是长期护理、康复治疗、助餐助洁、精神慰藉等综合服务。养老早已从“有没有地方住”，转向“能不能有质量地养老”。

截至2025年底，全市60周岁以上老年人口达229.9万人、占比22.6%，已正式进入中度老龄化社会。农村老龄化率高达28.7%，比城区高出约13个百分点，城乡老龄化倒挂严重。加之农村青壮年劳动力持续外流，空巢、独居老人比例高，传统的家庭养老模式难以为继，社会化养老服务需求愈发迫切。

继续走“一镇一院”的老路，已经无法回应新的养老需求。

改革势在必行，但路在何方？各地情况千差万别，养老需求各不相同，没有现成的答案可以照搬。

破局，需要一场从根子上着手的“手术”。

动真格的“手术”：资源如何重新洗牌

破解之道，从资源重构开始。

徐州没有选择简单地“修敬老院”，而是跳出乡镇行政边界，以县域为单元重新配置养老资源，推动养老服务从“各自为战”走向“一盘棋”。

2019年底，新沂率先打破“一镇一院”模式，将原有20所敬老院整合为7家区域性养老服务中心，每个中心辐射周边2至3个乡镇。

从各乡镇各自建设、各自管理到统一规划、统一设计、统一建设、统一运营、统一监管，这一改变让养老资源真正实现县域统筹。

管理方式也随之变革。过去，乡镇既负责建设，又负责运营，还承担监管职责；如今，县级统一直管，引入上海九如城、江苏汇乐集等专业养老企业负责运营，政府则更多承担规划、监管、考核的职能。

“向外寻求合作不是政府甩包袱，而是重新找准政府和市场的边界。”市民政局党委书记、局长吴彬形象地比喻，“过去政府自己做饭，现在负责制定菜单、检查厨房卫生，让专业的人把饭做好。”

记者走访看到，目前建成运营的区域性养老服务中心，基本每个房间都安装了呼叫系统、护理床和独立卫生间，康复训练室、心理关爱室、多功能活动室一应俱全。

但改革并未止步于硬件升级。

在铜山区，“两院一体”模式走得更远。养老中心与卫生院仅一路之隔，卫生院院长兼任养老服务中心负责人，医生、护士24小时值守，健康档案互通共享。老人患病急性期在卫生院治疗，康复期直接转入养老中心继续护理，医疗、养老、康复真正实现无缝衔接。原本闲置的基层医护力量由此被重新激活——不增加编制，不新增财政负担，却延伸了医疗服务链条，医疗资源和养老资源同步盘活。

值得一提的是，近日全省乡镇敬老院、卫生院“两院共建”示范试点名单公布，徐州共有9家机构入选，数量位居全省第一，改革实践进一步得到省级认可。

而对于更多仍生活在村里的健康老人，答案又有所不同。

丰县没有把老人全部“搬进养老院”，而是把养老服务送到了村口。这些由闲置校舍、村部、农家院落等资源整合起来的“幸福小院”，成为了周围老人们文化娱乐、精神慰藉、相聚交流的载体。

更特别的是互助养老——会理发的老人给大家理发，会做手工的教大家剪纸，腿脚好的老人搀扶行动不便的老人一起吃饭。“以前一天都没人说一句话，现在天天有人等着我来吃饭。”一位老人笑着告诉记者。宗集村村主任助理陈荣启说：“很多老人子女常年在外，他们缺的不只是饭菜，更是陪伴。还有些老人会带手工活过来做，咱这儿凉快，还有人陪着说话。”

从区域性养老服务中心到医养结合护理院，再到幸福小院，徐州没有追求“一种模式走天下”，而是立足不同县域特点，探索出区域统筹、医养融合、互助养老、居家延伸等多元供给体系。

从“一县一策”看徐州样本：成效与考验

新沂解决的是资源碎片化问题，以区域统筹重塑养老供给；沛县和铜山聚焦医养融合，把医疗资源真正送进养老机构；丰县则立足熟人社会，通过幸福小院把服务送到老人家门口。

不同路径背后，是同一个逻辑——不搞“一刀切”，而是坚持因地制宜、分类施策。

改革也带来了新课题。

采访中，多家养老机构负责人不约而同提到同一个难题：护理人才紧缺。

早在2023年，徐州市民政局就开始举办全市养老护理员培训，旨在提高服务人员业务素质、提升养老服务质量，但质量跟上了，数量却无法立刻跟上。

“即使提高工资待遇、缴纳社保、安排休假，本地年轻人依然很少愿意从事养老护理工作，护理员招聘压力长期存在。”新沂汇乐集养老服务中心负责人坦言。

铜山区何桥区域养老服务中心则面临另一重挑战。“两院一体”模式推行后，不少原本从事临床诊疗的医护人员开始承担养老照护任务，从“会看病”到“懂养老”，仍需不断培训、持续适应。

除此之外，养老机构高标准运行带来的成本压力、幸福小院的可持续运营、居家养老服务如何向更偏远的村庄延伸……这些问题都在考验着改革的后劲。

但这些“新烦恼”也恰恰说明，徐州农村养老改革已步入新阶段。从前讨论的是“有没有”，如今关注的是“好不好”和“可持续的韧性”。

截至目前，全市已建成农村区域性养老服务中心44个，农村社区居家养老服务中心1391个，示范性乡村互助养老睦邻点179个，覆盖县、镇、村三级的养老服务网络初步形成。

在农村养老问题上，徐州没有寻找一把能够打开所有农村养老难题的“万能钥匙”。不同地区立足资源禀赋和养老需求探索差异化路径，体现的却是同一种改革思维——跳出乡镇看养老，立足县域配资源，坚持分类施策、因地制宜，把有限资源配置到最需要的地方。

从“一镇一院”到“一县一策”，徐州正在用改革回答时代之问，为全国城乡三级养老服务网络建设提供了一个可借鉴、可推广的“徐州样本”，让越来越多农村老人在家门口拥有了更加可感、可及、可持续的幸福晚年。