各设区市、县（市、区）民政局、发展改革委、财政局、人力资源社会保障局、自然资源局、住房城乡建设局、农业农村局、卫生健康委、国资委、市场监管局、医疗保障局、乡村振兴局：
为深入贯彻实施积极应对人口老龄化国家战略和省委省政府关于加强农村养老服务发展的决策部署，构建与我省农村地区人口老龄化形势相协调、经济社会发展水平相适应、老年人需求相匹配的养老服务体系，现就推动我省农村养老服务高质量发展提出如下指导意见。
一、总体要求和主要目标
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入实施积极应对人口老龄化国家战略，全力推进巩固拓展脱贫致富奔小康成果同乡村振兴有效衔接，坚持保基本、稳刚需、优供给、促均衡的发展思路，推动政府主导与社会参与并行、设施建设与能力提升并举、事业进步与产业发展并重、家庭尽责与乡邻互助结合，谱写供给高质量、普惠高水平、享老高品质的“苏适养老”农村篇章，为实现农村老年人老有所养、推动共同富裕、建设新时代鱼米之乡提供有力支撑。
到“十四五”末，全省农村基本养老服务制度不断健全，县乡村三级养老服务设施布局进一步优化，供给能力和服务质量明显提升，农村养老服务人才队伍不断壮大，城乡养老服务体系均衡发展，农村养老服务水平走在全国前列。
二、主要任务
（一）推动农村基本养老服务发展
1．健全基本养老服务目录清单。省级制定基本养老服务指导性目录清单，明确农村基本养老服务的项目内容、对象范围、支出标准、责任主体。市县级要根据省级目录清单，细化当地农村基本养老服务项目，并根据经济社会发展水平实现动态调整。鼓励有条件的地区在目录清单中拓展农村养老服务内容、提升服务标准。
2．提升特困供养服务水平。发挥农村特困供养机构作用，确保有集中供养意愿的特困老年人应养尽养、应住尽住。健全基本生活和照料护理相结合的特困供养标准调整机制，农村特困人员基本生活标准不低于当地最低生活保障标准的1.3倍，根据老年人能力评估结果，分档确定照料护理标准，满足失能失智特困老年人照料护理需求。规范分散供养特困老年人委托照料协议，通过向供养服务机构、社会组织或照料服务人购买服务等方式，落实照料服务。
3．加强农村特殊困难老年人保障帮扶。以行政村为单位，依托村民自治组织和邻里互助力量，对全省农村地区80周岁以上空巢独居老年人、分散供养特困人员和低保家庭中失能半失能的空巢独居老年人以及计划生育特殊家庭中独居、失能、半失能老年人全面建立信息台账，签订关爱服务协议，落实定期巡访制度。各地应通过上门走访、电话、视频连线等形式，每周至少开展一次巡访关爱服务。鼓励有条件的地区统筹养老服务护理补贴、服务类救助资金等经费，通过居家上门服务、补贴入住机构、邻里互帮互助等形式，保障农村特殊困难老年人享有基本养老服务。
4．强化农村失能老年人照护服务。加大公办养老机构改造力度，提升失能老年人照护能力，在满足政策保障对象入住需求的基础上优先安排失能老年人入住。依托护理院、乡镇卫生院等医疗卫生机构以及具备服务能力的养老服务机构，为农村失能老年人提供长期照护服务。长期护理（失能照护）保险试点地区加强统筹实施，将符合条件的特困供养机构、农村区域性养老服务中心等纳入定点机构，提升农村老年人长期护理服务能力。推行家庭养老照护床位、子女亲属护理技能培训等措施，提升农村家庭照护能力。
（二）完善县乡村三级养老服务设施布局
5．推进县级失能（失智）特困人员集中供养服务机构建设。以满足辖区内失能（失智）特困人员集中照护需求为重点，同时面向其他经济困难失能（失智）老年人、高龄失能老年人、计划生育特殊家庭失能老年人提供专业照护服务。每个涉农县（市、区）至少建有1所符合《江苏省失能（失智）特困人员集中供养服务机构设置标准》的集中供养服务机构。对现有服务机构不能满足本地区失能（失智）特困人员集中供养需求的，由各设区市统筹规划，推进设施建设。各地应积极拓展县级服务机构对县域范围其他养老服务设施的技术指导、互助协作、人员培训等功能。
6．推进农村区域性养老服务中心建设。省级制定《江苏省农村区域性养老服务中心建设运营规范》地方标准。推动乡镇特困供养机构转型升级为标准化区域性养老服务中心，拓展面向社会老年人的全日托养、日间照料、上门服务、老年人能力评估、康复护理等功能。到“十四五”末，所有区域性养老服务中心达到三级以上养老机构标准，与村级养老服务设施功能互补，共同构建“一刻钟”养老服务圈。
7．推进村级养老服务设施建设。依托行政村、规划发展村庄，因地制宜建设日间照料中心、邻里互助点、农村幸福院、老年活动站等村级养老服务设施，并完善建设运营政策。到“十四五”末，全省所有行政村至少建有1个居家社区养老服务站点，做到有服务场地、有设施设备、有服务内容、有工作人员、有运营经费。推动居家社区养老服务向自然村组延伸，提高村民养老服务可及性。鼓励采取政府购买服务等形式，引导品牌养老服务企业连锁化运营村级养老服务设施。推行“政府补一点、集体出一点、社会捐一点、个人付一点”的资金筹措模式，保障村级养老服务设施可持续运营。
（三）深化农村特困供养机构体制机制改革
8．深化管理体制改革。厘清地方政府与行业部门之间权责关系，稳步推进农村特困供养机构（敬老院）管理体制改革。鼓励各地探索由“乡建乡管”改为“县建县管”，将农村特困供养机构（敬老院）的资产管理权限交由县（市、区）政府，纳入县（市、区）政府财政预算，由民政部门作为业务主管部门，负责机构安全生产、应急处置、日常考核等管理工作，可由县级养老服务指导中心统筹具体工作。各地要对特困供养机构存量资源进行梳理，关停撤并地理位置偏远、供养人数较少、服务功能较弱的机构，提高服务效能。闲置农村特困供养机构资产应作为养老服务专项资产予以保留或盘活改造为其他养老服务设施，属地政府不得挪作他用，对于不宜继续作为养老服务设施整合利用的，应通过异地新建、同等置换等方式调剂解决。
9．深化运营机制改革。坚持宜公则公、宜民则民，不搞“一刀切”。鼓励农村特困供养机构通过承包经营、委托运营、联合经营、购买服务等方式开展公办民营，综合考量从业信誉、服务水平、可持续性等质量指标，择优选择有资质的运营方。同时，要对政府投入的土地、建设成本等核算清晰，确保国有资产不流失。有条件的地区可探索成立县级国有养老服务企业，将县域农村特困供养机构交由县级国有企业统一运营，保障服务质量、成本控制、运营效能等。公办农村特困供养机构在满足区域内特困人员集中供养需求基础上，应面向社会开展住养服务。支持农村特困供养机构增加养老服务指导功能，将专业养老服务延伸至村级邻里互助点和居家老年人。
10．强化机构综合监管。每家特困供养机构应至少有1名由属地乡镇（街道）或民政部门指派的工作人员参与日常管理。对于公办民营的特困供养机构，要为特困人员划定独立的生活服务区域，规范供养服务，落实兜底保障，确保机构公益属性和养老用途不改变、服务水平不降低。民政部门或属地乡镇（街道）应与机构签订运营托管协议，履行日常监管职责。特困供养机构应建立健全财务管理、会计核算和资产管理制度，对于各级政府拨付、资助的各项财政资金以及社会捐赠资金，做到专人管理、专款专用，用于特困供养人员和用于社会老人的经费收支应分开独立核算，严禁将特困人员供养经费用于机构运营等其它用途。加强质量监管，“十四五”末所有农村特困供养机构达到二级以上养老机构标准，护理型床位占比达到55%以上。
（四）推动农村地区医养康养相结合
11．深化农村地区医养协作机制。对于不具备医疗机构设置条件的农村养老机构，鼓励其与周边乡镇医疗卫生服务机构采取签约合作、托管运营等形式，建立合作关系，满足老年人基本医疗护理需求。鼓励县域医共体通过远程医疗、派驻医护人员到养老机构开展诊疗服务等方式，促进县级优质医疗资源向农村地区老年人和养老服务机构下沉。新建农村特困供养机构、标准化区域性养老服务中心与乡镇医疗卫生服务机构就近设置，将符合条件的乡镇医疗卫生服务机构纳入医保定点机构，实现资源整合、服务衔接。
12．加强农村医养结合设施建设。利用农村地区基层医疗卫生和养老服务资源，改扩建一批社区（乡镇）医养结合服务设施，加强乡村嵌入式医养结合机构发展。扩大农村优质护理资源供给，标准化区域性养老服务中心和特困供养机构床位设置应以护理型床位为主。对于乡镇医疗卫生服务机构有意向从事养老护理服务且相关部门对其设计规范、建筑安全、消防安全等必要条件审核通过的，民政部门可将其备案为养老机构，其相关养老服务行为接受民政部门监管，并相应享受养老机构建设、运营补贴政策。
（五）创新农村养老服务发展模式
13．强化“党建+农村养老服务”。充分发挥农村基层党组织作用，拓展农村居家社区养老服务阵地。倡导农村地区党员干部与留守、高龄、失能（失智）等特殊困难老年人建立结对帮扶制度，动态掌握老年人生活状况和服务需求，强化养老服务保障。充分整合农村党建资源，发挥党群服务中心等载体功能，满足农村老年人日常活动需求。引导乡镇和驻村党员干部定期开展助老敬老志愿活动，根据老年人需求及时提供相应志愿服务。发挥典型示范带动作用，在全省遴选一批“党建+农村养老”示范地区。
14．有序发展互助式养老服务。鼓励各地建立农村留守妇女、低龄健康老年人为主体的养老服务志愿队伍，帮扶看护高龄、失能老年人。探索向农村地区推广养老服务“时间银行”和互助养老服务模式，鼓励发展养老志愿服务。对参与养老志愿服务的人员年老、失能后可优先享受他人提供的养老志愿服务或减免入住养老机构费用。充分利用农村地区闲置的校舍、厂房、村部等资源，开展村级邻里互助点建设，为村民提供日托、助餐、助浴、助洁、保健、文化娱乐、居家探访等互助养老服务。关停撤并的乡镇敬老院闲置设施可转型升级为区域性农村互助养老服务设施。相关部门要加强对互助养老设施建筑、食品、消防、卫生、服务等事项的监管。
15．发挥农村为老服务社会组织作用。引导各地积极培育从事农村地区老年人能力评估、居家上门服务、日常探访帮扶、智能技术培训等为老服务的公益性、服务型社会组织，通过公益创投、购买服务等方式支持从事专业化为老服务的社会组织可持续发展。支持公益慈善组织围绕农村老年人需求，依法开展募捐、慈善信托等公益慈善活动，设立关爱服务项目，提升扶老助老能力。做实县、乡两级老年人协会，引导农村养老服务机构、村居养老服务站点以及志愿服务人员参加协会，推动行业自律。搭建农村老年文化活动交流展示平台，支持老年文化团体登上乡村舞台，丰富农村老年人文化生活。
16．推动农村养老服务市场化发展。结合城市的资金、技术、市场优势和农村的环境、空间优势，鼓励优质连锁化、品牌化养老服务企业拓展农村养老服务市场，在养老服务荣誉评比、项目申请、奖补政策中优先考虑从事农村业务的养老服务组织。支持各地通过无偿或低价提供场地设施、给予房租减免或补贴等措施，引导市场主体实现微利运营，扩大农村地区普惠性养老服务供给。开展养老服务领域南北结对帮扶合作，引导南京、无锡、常州、苏州市养老服务龙头企业支持苏北养老服务发展，开展经验交流，加强项目合作。结合省级特色小镇、省级农业现代化先行区建设以及“江苏省特色田园乡村”创建等乡村振兴重点工作，鼓励养老基础设施和生态环境较好的农村地区拓展养老服务功能，发展候鸟养老、田园养老等模式，吸引城市老年人到农村地区开展短期疗养、农业休闲等活动。综合考虑农村地区服务半径长、服务递送成本高等特点，引导农村养老服务机构加强信息平台建设，拓展“互联网+养老服务”等新型服务应用，驱动农村智慧养老生根发展。
三、保障措施
17．加强组织领导。充分发挥党的政治领导和组织优势，建立健全党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的农村养老服务工作机制，主动争取同级党委和政府的重视支持。各地应将农村养老服务纳入“三农”工作和乡村振兴战略统筹谋划、重点推进。发挥养老服务联席会议统筹协调作用，形成推进农村养老服务体系发展的合力。各地要结合实际，制定推动农村养老服务发展的工作方案、细化工作举措，确保相关政策制度落地见效。
18．优化用地保障。各地要综合考虑区域人口规模、老年人口分布、老年人需求和消费能力状况，整体优化布局农村养老服务设施。2022年底前，有条件的涉农县（市、区）完成养老服务设施专项规划编制工作，并确保农村地区养老服务设施用地规模达标、布局合理。农村集体经济组织可依法使用本集体经济组织所有的建设用地自办或与其它主体共同举办养老服务设施。符合国土空间规划和用途管制要求、依法取得的集体经营性建设用地，土地所有权人可以按照集体经营性建设用地的有关规定，依法通过出让、出租等方式交由养老服务机构用于养老服务设施建设。对于特困供养服务设施原地改造升级项目，不需要调整规划用途，不额外占用建设指标。各地要将无障碍环境建设和适老化改造纳入农村危房改造、农村人居环境整治提升统筹推进。
19．加大资金支持。省级通过设立任务清单，指导各级养老服务体系建设资金向农村地区倾斜。各级财政部门要及时足额保障农村特困供养机构（敬老院）建设和运行经费。优化财政资金支出结构，支持重点地区农村养老服务软硬件发展，鼓励有条件的地区上浮农村养老机构、养老服务组织运营补贴和农村养老护理员学历补贴标准，所需经费可从养老服务体系建设资金统筹列支。引导各类金融机构依法合规对农村养老服务体系建设项目提供信贷支持。鼓励支持基层政府在镇村层面加强资金统筹，用好农村土地、宅基地“三权分置”改革政策，将农村集体经济有关资源和收益用于支持当地老年人养老。
20．强化人才支撑。根据农村地区发展特点，建立实用高效的养老服务人才保障机制。各地要加强对农村养老护理员的培养培训，按规定给予职业培训补贴。2022年底前原则上全省所有标准化区域性养老服务中心和特困供养机构的护理人员都应通过养老护理员职业技能等级认定，机构护理人员配比应根据实际入住老年人数实行动态调整。引导在本地区从事养老服务的企业对农村灵活就业人员、留守妇女等对象进行职业培训，开展日常探访、居家上门服务、机构生活照料等服务，灵活解决农村护理员短缺和就业难问题。强化城乡人才统筹，采取组织选派、定点帮扶、参与共建等方式，促进城市养老服务人才扎根农村开展项目运营、业务培训、产业开发等。结合推进乡村振兴战略，鼓励大学毕业生、退役军人、农民工等返乡人才从事养老服务业，鼓励其取得养老护理员职业技能等级证书，并按规定给予补贴。
21．加强宣传引导。在农村地区加大老年人权益保障和养老服务相关法律法规的宣传，协助农村老年人通过法律途径维护自身合法权益。加大针对子女亲属依法履行赡养扶养义务的宣传力度，弘扬孝亲敬老传统美德。发挥新时代文明实践中心作用，健全“三治融合”和“五社联动”机制，引导群众践行尊老爱老村规民约，培育良好社会风尚。各地在开展“最美养老护理员”“最美养老院院长”等典型选树时，应考虑一定比例的农村养老服务工作者，提高从业者的社会荣誉感和职业归属感。
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2022年6月29日
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